Comme tous les rapports parlementaires, celui du député varois Yannick Chenevard (groupe Renaissance), que la cheffe du gouvernement Élisabeth Borne a missionné pour faire aboutir le concept de flotte stratégique, a les défauts de ses qualités, rarement les qualités de ses défauts, comme l'énonce la populaire citation entrée dans le langage courant. La somme de 193 pages avec les annexes remis par le parlementaire le 17 juillet mais rendue publique il y a quelques jours, a pour vertus de mettre à niveau les connaissances sur le sujet, de dresser un inventaire des ressources (capacités de construction navale française, structure du pavillon, faiblesses portuaires, déficiences des stocks de matières premières…) et de rappeler les fondamentaux (nécessaire maîtrise des voies navigables qui permettent d’acheminer énergies, métaux rares et autres composants industriels clés...).
L'arithmétique des quelque 45 recommandations, dont certaines avec une impression de « déjà lues et vues », témoigne d’un défaut d’application antérieur. Aussi, certaines données datent alors que de plus fraîches sont à portée, trahissant un manque de mise à jour des logiciels sur la réalité du transport maritime. Au-delà, ce rapport, pour lequel quarante auditions ont été conduites, contrarie quelques idées reçues. Les parties les plus intéressantes, tant dans l’approche que dans les préconisations, concernent les dispositifs de soutien public (et du financement des navires, grand corps malade de la filière), l’état des stocks de matières premières, la notion de réquisition, la construction navale et la formation.
Structuré en trois parties – « assurer la souveraineté de la France », « recréer du lien entre toutes les marines », « établir une nouvelle gouvernance du dispositif » – et cinq chapitres, il est question de la France en tant qu’empire océanique avec ses 18 000 km de côtes mais plus que jamais exposée à une mondialisation « maritimisée », tous les secteurs stratégiques étant dépendants de flux ou de services maritimes. Avec ses 350 Mt importées chaque année (hydrocarbures à 99 %, gaz à 30 %, et tous les minerais rares, à la base d’industries stratégiques comme l’aéronautique, la défense), la France y laisse la coquette somme de 420 Md€ (2020). Ses territoires ultramarins sont encore plus vulnérables, pauvres en ressources stratégiques (seule la Martinique dispose à ce jour d’un outil de raffinage pétrolier) et ultra-dépendants aux câbles sous-marins pour leurs accès à une connectivité mondiale. Sur le plan des câbles, la France n'est pas mal lotie, disposant de la plus grande flotte de câbliers au monde (avec Orange Marine et Alcatel Submarine Network, ASN) et d’un grand fabricant (ASN), « ce qui à l’ère de la numérisation représente un avantage géopolitique et stratégique certain ».
Flotte stratégique, de quoi s’agit-il ?
Dans la catégorie de la flotte stratégique se rangent des navires dits essentiels car ils transportent des matières premières vitales à l’approvisionnement du pays ou parce qu’ils remplissent une fonction cardinale, à savoir des vraquiers pour les céréales ou le minerai de fer, des méthaniers pour le gaz (l’actualité récente montre que les gazoducs sont particulièrement exposés aux actes de sabotage), des câbliers (98 % du transport de données transitent par des câbles sous-marins), des SOV pour les éoliennes (qui produisent de l’électricité, faut-il le rappeler) ou encore des navires de recherche océanographique.
Pourquoi tant de retards à l’allumage ?
Par le décret publié le 20 mars 2023, Yannick Chevenard, identifié comme le spécialiste des questions de défense et de sécurité civile, a été chargé d’établir en quatre mois un plan de bataille pour donner corps à ce concept ravivé en 2019 par Emmanuel Macron à l’occasion d’un discours d’Emmanuel Macron, lors des Assises de l’économie de la mer en 2019, qui témoignait d’une certaine sensibilité à la question. Sans reprendre à la lettre le concept de flotte stratégique, le chef des armées avait parlé d’autonomie stratégique de la France sans dissocier la marine marchande de la souveraineté nationale, celle-ci garante de l’acheminement de marchandises.
Aussi, le Fontenoy du Maritime, cette vaste consultation de plusieurs mois avec toutes les parties prenantes du secteur, initiée par Annick Girardin, ex-ministre de la Mer, avait suscité de l’espoir sur l’une des principales revendications portées par Armateurs de France (AdF) et incarnée par quelques fortes personnalités à l’instar de Jean-Marc Roué (Brittany Ferries), Jean-Emmanuel Sauvé (CMA CGM), Philippe Louis Dreyfus, président du groupe Louis Dreyfus Armateurs et du Groupe d’expertise économie maritime des conseillers du commerce extérieur (GEEM), qui dans un rapport « prêt à penser la souveraineté », en fait amplement mention. Finalement des arbitrages rendus par le président de la République en septembre 2021 à l'issue de la consultation de la filière, il n’est rien ressorti ou si peu.
« La guerre en Ukraine et le retour d’une conflictualité exacerbée où nous avons vu que maîtriser le maritime est un facteur d’autonomie stratégique, remet sur le devant de la scène, le caractère indispensable d’une flotte stratégique », avait relancé Hervé Berville, le secrétaire d’État en charge de la mer, lors des Assises de l’économie de la mer, à Lille en novembre 2022. C’est à cette occasion que le secrétaire d’État à la mer avait annoncé le lancement d'une mission parlementaire sur le sujet, en y associant François Lambert, directeur de l’ENSM. La formation tient en effet sa quote-part dans le rapport avec une partie entière. Assez logiquement. « Sans navires, pas de marins. Mais sans marins français, formés et compétents, pas de navires non plus », a toujours soutenu Armateurs de France. Il faut pouvoir sécuriser un minimum de savoir-faire en amont et en aval des actifs stratégiques, dit autrement Philippe Louis-Dreyfus.
Pourquoi le décret n’a-t-il jamais été appliqué ?
Le principe est inscrit dans l’article 58 de la loi du 20 juin 2016 pour l’économie bleue et marbré dans le Code de la Défense de 2017 (décret n°2017-850 du 9 mai 2017) visant à l’opérationnaliser. Mais il est resté sur la rampe de lancement. Dans un autre rapport, les députées Sophie Panonacle, investie au sein de l’Assemblée nationale des affaires maritimes, et Sophie Auconie avaient mis en exergue les défauts du décret : « notion trop large », « définition très ouverte », « manque de précisions sur les types de navires entrant dans l'assiette du dispositif », ainsi que sur les droits et devoirs, ceux des armateurs des navires de la flotte stratégique, ceux de l'État. Pour finir, des positions divergentes entre armateurs et syndicats de marins et une mollesse politique ont fini par noyer le concept.
Pourquoi en parle-t-on aujourd’hui ?
L’idée de se doter d’une flotte stratégique revient sur la table de l’exécutif à la faveur de la loi de programmation militaire 2024-2030 et du contexte géopolitique. « En ces temps de crises multidimensionnelles qui se succèdent avec un niveau de conflictualité plus marqué qu'auparavant, des axes d'orientation majeurs apparaissent incontournables », pose le député Yannick Chevenard.
La mésaventure de l’Even Given, le célèbre porte-conteneurs d’Evergreen qui s’est coincé le bulbe d’étrave dans les rives du Canal de Suez, bloquant la navigation pendant une semaine dans les deux sens, a marqué les esprits pour ses effets dominos (flambée des cours du pétrole et des taux de fret). L’« opération militaire spéciale » en Ukraine survenue en pleine nuit, qui a pris rapidement en otage la mer noire et menacé la Baltique, a « révélé les fragilités de certains pays aux choix énergétiques oublieux des notions stratégiques élémentaires », rappelle le député.
Quel rapport entre la constitution d’une flotte stratégique française et le nombre de navires sous pavillon français ?
La question du pavillon national et de la nationalité de l’équipage est sensible, seule garantie pour l’État de pouvoir les réquisitionner. « Des choix devront être effectués quant aux segments et aux types de navires la composant. Le contexte international évoluant de manière extrêmement rapide impose que la composition et les contours de la flotte stratégique soient réévaluées régulièrement ». Cela suppose donc une flotte de commerce suffisamment conséquente pour que certains de ses éléments puissent être mobilisés, signifie le rapport. Or, la flotte française (425 navires d’une jauge brute de plus de 100 UMS en 2022 dont 192 dédiés au transport et 233 aux services) figure au 27e rang des flottes mondiales en tonnages et au 22e rang mondial en termes de contrôle par des intérêts français.
Toutefois, le rapport surprend à ce niveau, notamment pour son approche qui abandonne l’idée d’établir une liste fixe de navires et d’y substituer une liste de capacités : des métiers, missions, compétences, secteurs, etc.
Qui va fixer la liste des navires stratégiques ?
« Il appartiendra au ministre chargé de la mer de fixer par arrêté sur proposition du Secrétaire général de la mer et après avis du Conseil Supérieur de la Marine marchande (CSMM) », recommande le député. Aussi, s’il est « préférable pour la sécurité du dispositif que les navires battent pavillon français », le député se montre pragmatique au regard de l’incapacité d’assurer seul l’intégralité des besoins. « La flotte stratégique ne doit pas être un dispositif contraignant mais doit tout mettre en œuvre pour que la souveraineté du pays soit assurée, y compris, s’il le faut, en partenariat avec des pays alliés ». À deux modulos près toutefois : la préférence nationale lorsque deux pays sont affectés par la même crise et la difficulté humaine de tenir un ensemble beaucoup trop disparate de nationalités dans le cadre de l'exécution d’une mission sensible ou essentielle pour un État.
Quel rôle les ports ont-ils à jouer ?
Leurs lacunes sont connues. Elles ont fait l’objet de quantités de rapports par la chambre voisine, le Sénat. « Ils sont déterminants dans la mesure où un navire marchand ne sert que s’il bénéficie d’un port de départ et un port d’arrivée. La capacité de transport en lourd, garantie sous pavillon français, est de l’ordre de 2,9 Mt dont un minimum de 10 % pour les produits pétroliers. Les ports du Havre, de Saint Nazaire et de Fos Marseille sont les seuls à pouvoir accueillir des grands pétroliers de 300 000 t. Les autres ports permettent seulement le déchargement de navires de 100 000 t », note le rapport, soulevant alors les problèmes de capacités de cabotage entre les grands ports maritimes et les autres ports.
Quels pourraient être les droits et devoirs et des armateurs et de l'État ?
La partie sur l’équilibre entre droits et devoirs, qui suppose des dispositifs de soutien, (compensation/contreparties), retient l’attention alors que les exonérations de charges sur le personnel marin et de cotisations sociales patronales (net wage), la taxe au tonnage, le système du crédit-bail et la possibilité plus récente (2021) de cumuler la garantie de projet stratégique avec le crédit-bail fiscal, sont régulièrement dénoncés. Ces dispositifs, pensés à l’origine pour permettre aux armateurs français de se battre à armes égales dans un secteur ultra-concurrentiel, « sont de nature à apporter une incitation décisive au développement de segments de la flotte stratégique », tranche le député, notamment quand l’offre des opérateurs est difficile à régénérer (cas du renouvellement des câbliers) ou lacunaire (les navires de pose des éoliennes en mer).
Yannick Chevenard n’exclue pas, dans le cas où la garantie d’État ne serait pas suffisante dans le cadre du crédit-bail fiscal, la possibilité d’augmenter son ratio (de l’ordre de 10-15 % actuellement), voire de réexaminer la couverture allant jusqu’à 12 ans en vue de l’étendre dans le cas d’une garantie de projet stratégique. « Elle permet à l’État d’avoir un levier d’action pour maintenir le pavillon pendant toute cette durée ». Le député va plus loin, proposant de faire de la participation d’un navire à la flotte stratégique un critère déterminant pour l’obtention de la garantie (laquelle ne contrevient pas aux règles du droit européen, ce qui laisse une marge de manœuvre).
Il estime aussi nécessaire que, pour certains navires spécialisés, des adaptations puissent être pensées, notamment du droit du travail applicable aux personnels embarqués non marins. « Par ailleurs, en cas de crise et d’opération sensible à mener par des navires civils appartenant à la flotte stratégique, il semble important d’avoir la faculté de pouvoir remplacer les marins étrangers par des marins de nationalité française ». Là encore, dans les auditions, l’intérêt d’une telle mesure a sans doute été mentionné.
Quant aux contreparties, figure au premier rang une impossibilité de s’extraire du pavillon français ou de céder le navire sans accord de l’État a minima pendant toute la période de sa garantie octroyée pour la construction d’un navire. Une parade contre le dépavillonnement. Mais rien n'est dit dans le cas où le banquier serait amené à exécuter l'hypothèque du navire pour défaillance de l'armateur par exemple : l'Etat aurait-il son mot à dire ?
Réinitialiser la construction navale en France (et en Europe), une idée populaire mais sans réalité ?
Si tant est que la France ait les moyens de levage et les cales pour construire une coque et des équipementiers pour fournir les systèmes, encore faut-il que les chantiers navals français soient compétitifs. « En France, à l’heure actuelle, nous serions dans l’incapacité de renouveler une flotte si jamais nous n’avions plus d’armateurs partenaires pour nos approvisionnements. Nous avons en effet à la fois un manque de compétences et de formes disponibles. Cela est particulièrement vrai pour la construction de navires intermédiaires de 100 à 200 m », assure le rapport.
Les chantiers Piriou à Concarneau sont en deçà (jusqu'à 120 m) et ceux de l'Atlantique à Saint-Nazaire, bien au-delà. C’est connu, la construction navale en Europe est une « industrie de grands brûlés ». Tout se joue à l’Est où la Chine est en train de contrarier sérieusement la Corée du Sud, y compris sur les méthaniers, navires complexes que l’on disait inaccessibles aux constructeurs chinois. La dépendance aux chantiers navals asiatiques n'est plus une hypothèse quand bien même la France est une nation cadre de l’OTAN. « Si dans le futur nous n’avons plus accès, pour une raison ou une autre, à ces capacités de construction, nous devons être en mesure d’anticiper une construction navale en France sur l’ensemble des segments », plaide le parlementaire.
Quant aux qualifications disparues, « ce qui est perdu l’est définitivement. Il est donc crucial de redynamiser notamment la filière de compétences qualifiées. Comme cela nous a été signifié, en cas de pic d'intensité, il y aurait par exemple une main d'œuvre insuffisante pour transformer l’acier ». Le projet Agora, installé dans la zone portuaire de Saint-Nazaire, qui mutualise des ateliers et outillages afin de construire à nouveau des navires civils de taille intermédiaire (entre 100 et 200 m), pourrait servir de site pilote.
Dans cette vaste ambition, le défaut de capacités n’est pas la seule problématique. Il faut assurer le stock de matières premières. « 95 % de l’acier consommés par les Chantiers de l’Atlantique sont achetés en France. Mais, la production de cet acier nécessite du minerai de fer et du charbon dont il faut être capable d’assurer les approvisionnements par navire. Aujourd’hui, du fait du marché automobile, nous avons une capacité importante de production d’acier. Si cette industrie faiblissait, il faudrait se poser la question de notre capacité à poursuivre. » Aussi, la France a perdu la compétence dans les tôles épaisses. S’il fallait la réactiver, là encore, la construction de navires capables de porter des charges lourdes se poserait. En ce sens, il prône aussi que les navires de la flotte stratégique ayant bénéficié d’une garantie d’État pour leur construction puissent bénéficier d’une priorité d’accès aux chantiers navals pour leur entretien ou leur adaptation à de nouveaux enjeux.
Quels financements pour accompagner ce vaste mouvement de réappropriation ?
« Plusieurs leviers pourront être utilisés », soumet l’élu. Des outils, tels qu'un livret d’épargne souveraineté envisagé par le Parlement dans le cadre des travaux de la loi de programmation militaire 2024-2030, un fonds de souveraineté, des mécanismes de soutien à l’innovation pour les PME innovantes ou en croissance, ou encore la création d’un label entreprises de souveraineté, sont évoqués parmi les pistes possibles. Faire l’impasse sur l’UE (puissance maritime qui s’ignore) quand il s’agit de réactiver une industrie de la construction navale, paraît saugrenu. Le député l’aborde et semble estimer qu'« un plan européen de soutien favorable à la construction navale », ne pourra pas faire l’économie d’un régime d’exemption aux aides d’État. Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, qui permet le financement de projets d'infrastructures de transport, n’a pas de composante maritime à ce jour. « Il serait pertinent qu’il puisse inclure des financements en faveur des flottes civiles des États membres amenées à concourir à des opérations de gestion de crise et à favoriser des investissements dans les infrastructures portuaires, en particulier dans les formes », défend le parlementaire.
Quelle méthode avec quelle gouvernance ?
« Il revient à l’État de nommer ce qui doit être considéré comme stratégique ou non, d’opérer une sélection parmi les capacités stratégiques, d’exprimer et de quantifier un besoin, de le confronter ensuite à la réalité des capacités des acteurs », suggère le rapport. Atavisme français, le député préconise de désigner une organisation interministérielle (Défense, Intérieur, Transports, Outre-mer, Mer, Transition écologique, Santé, Affaires étrangères, Économie et Finances, Recherche), seule « à même de garantir une vision et une animation transversale au sein des différentes sphères de l’État. »
Parmi les autres points abordés dans ce rapport, la coopération navale militaire qui place le Mica Center de Brest, dont l’action contre la piraterie au large de la Somalie est reconnue, au centre des réflexions.
Il est aussi question de l’articulation du dispositif avec l’Union européenne. À l’instar des mesures prises au niveau européen pendant la crise de la covid-19 (achats groupés de matériel médical), il serait utile, plaide le député, de « planifier des approvisionnements en commun de ressources sur lesquelles nous pourrions autrement être amenés à nous concurrencer nous-même ». Dans la cible, des ressources énergétiques, des terres rares ou des matières premières telles que l’acier.
Dans ce chapitre, Yannick Chevenard fait également des propositions quant au rôle à jouer par l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM) qui dispose déjà de plusieurs navires européens (une petite vingtaine) capables de répondre à des besoins ponctuels en cas de catastrophes naturelles ou environnementales.
Cette flotte, à l’activité commerciale habituelle en temps normal, est « rassemblée » via des appels d'offres. Les navires bénéficient alors d’une mise initiale pour rémunérer cette mise en alerte (600 000 € par an) et sont ensuite rémunérés lorsqu’ils sont mobilisés. Pourquoi ne pas étendre le mandat de l’Agence européenne à d’autres domaines au niveau européen ? souffle le député.
Adeline Descamps
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