La stratégie de l’UE pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % en 2030 par rapport à 1990, comme elle s’y est engagée, était très attendue, après avoir été reportée d’un mois. La Commission européenne a présenté le 14 juillet le volumineux paquet législatif étiqueté sous le nom de code de « Fit for 55 » qui embarque toute l’économie européenne dans le changement climatique. Le transport maritime va disposer d’un plafond et d’un prix à ses émissions de gaz à effet de serre. Certaines organisations tracent des lignes rouges.
Elle gageait notamment sur de nouvelles sources de revenus, parmi lesquelles la mise aux enchères des quotas d’émission. Elle n’avait pas prévu que l’UE devrait jouer les pompiers des 27 États membres assommés par les conséquences du Covid-19. Avec les montants astronomiques mobilisés dans le cadre des plans de relance, l'UE a encore plus besoin de financements. L’élargissement du SCEQE à d’autres secteurs va donc aussi servir à pallier les lacunes du budget.
Avec son système européen d’échange de quotas d’émission (SCEQE ou Emissions Trading System, ETS), initié en 2005, qui couvriraient à ce jour 42,8 % des émissions induites par la production d’électricité, les activités industrielles et les vols européens, l’Union fut pionnière au niveau mondial pour faire payer le carbone aux secteurs dits énergivores. Si cela a échappé au lecteur, le kérosène brûlé par les avions et le fuel utilisé par le maritime ont jusqu’à présent échappé au principe du « pollueur-payeur » qui prévaut dans d'autres secteurs. Mais la présidente de la Commission européenne n’a jamais caché son intention de mettre au pas les secteurs maritime et aérien.
Le casse-tête de la taxation carbone appliquée au transport maritime
Renforcement des mesures pour tous les secteurs émetteurs
L’an dernier, l’affaire a avancé puisque le parlement européen a voté en faveur de l’inclusion du transport maritime dans le système communautaire d’échanges de quotas. Personne n’est donc surpris par la présentation des instruments législatifs que la CE a adopté le 14 juillet et qui concernent en petite partie seulement le transport maritime, puisque tous les secteurs économiques émetteurs sont adressés et/ou concernés par le renforcement des objectifs. Le secteur attendait surtout de connaître les modalités de l’effort.
Le document a été précédé de versions préliminaires largement éventées par la presse. La parlementaire allemande Jutta Paulus avait même lancé entendre que le report de la présentation était dû à une lutte de pouvoir interne entre la direction des Transport, la DG Move, responsable de la contribution à la transition énergétique du transport maritime, et la direction du climat, la DG Action climatique.
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Réduction des émissions de CO2 par phase de cinq années
Trois modèles étaient alors sur la table : dans le premier, seul le trafic maritime entre les ports européens était tenu de payer une taxe par tonne de CO2 émise. Dans le second, en plus de tout le trafic à l'intérieur de l'UE, la moitié des émissions de CO2 du trafic à destination et en provenance de l'UE était inclus. Et dans le dernier, en plus du transport intra-européen, 100 % des émissions de CO2 émises sur le trajet vers et depuis l'UE étaient prises en compte.
Finalement, la CE prévoit d'étendre le marché du carbone aux émissions des navires opérant au sein de l'UE, aux voyages internationaux à destination de l'Union et aux navires à quai dans un port de l'UE. Ce qui revient à taxer près de 70 % des émissions des voyages à destination de l'Espace économique européen.
Dès 2023, les armateurs devront restituer suffisamment de permis d'émission de CO2 pour couvrir 20 % de leurs émissions. Cette proportion passerait à 45 % en 2024 et à 70 % en 2025. Le transport maritime doit assurer des réductions des émissions carbone, par rapport à 2020, de 2 % à partir du 1er janvier 2025 ; de 6 % à compter du 1er janvier 2030 ; de 13 % dès le 1er janvier 2035 ; 26 % au 1er janvier 2040 ; 59 % au 1er janvier 2045 et 75 % au du 1er janvier 2050.
Contrôle de la conformité
Chaque État membre de l'UE devra superviser la conformité de ses ressortissants. Si une compagnie ne restitue pas la bonne quantité de quotas avant le 30 avril de l'année suivante, elle devra payer une amende supplémentaire de 100 € par tonne d'équivalent CO2 pour laquelle elle n'avait pas de quotas. Si une compagnie maritime ne respecte pas ses obligations pendant deux années consécutives, l'État membre de l’UE, s’il choisit cette option, pourrait émettre un « ordre d'expulsion », interdisant aux navires appartenant à cette compagnie l'accès aux ports de l'Union.
En 2020, le secteur a émis 119,9 Mt de CO2 lors de ses voyages en lien avec l’Espace économique européen. La contribution du secteur maritime au marché carbone européen est estimée à quelque 90 Mt d'émissions de CO2 (sur un total de 3 milliards de tonnes). C’est-à-dire que si le SCEQE avait été pleinement actif en 2020 (100 % des émissions de CO2) dans cette zone géographique, 90 Mt de CO2 auraient ainsi été couverts.
La proposition législative permet également aux propriétaires de flotte de mettre en commun un pool de navires pour s'aider mutuellement à se mettre en conformité, à condition ce soit le même État membre qui contrôle, voire à se transférer ses crédits excédentaires.
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Augmentation inéluctable des coûts du transport
Quoi qu’il en soit, la combustion de combustibles fossiles devient tout simplement coûteuse. « L’intégration du secteur dans le SCEQE entraînera sans aucun doute une augmentation des coûts », a calculé le coutier en navires-citernes Gibson. Le prix du carbone a plus que doublé depuis octobre dernier, s'échangeant actuellement à un peu plus de 50 €. « Le coût des émissions pour le transport de 80 000 tpl de pétrole brut de Mongstad (Norvège) à Rotterdam pourrait atteindre les 46 000 €, soit 0,58 €/t. Pour un voyage plus long, de Mongstad à Trieste, il reviendrait à 138 250 € ou 1,73 €/tonne. »
Pour des navires au tonnage plus faible, en utilisant la même hypothèse de prix du carbone, le coût des émissions pour le transport de 37 000 t de produits pétroliers de Carthagène à Lavera pourrait atteindre 21 750 €, soit 0,59 €/tonne. Sur un trajet plus long, de Carthagène à Rotterdam, il serait autour de 54 000 € ou 1,46 €/t ».
Cette analyse comporte bien sûr de nombreuses sensibilités, convient Gibson. « Les prix du carbone peuvent augmenter ou diminuer, tandis que les émissions générées dépendent non seulement de la distance parcourue, mais aussi de la consommation de combustible de soute ». Le courtier est néanmoins convaincu que certaines routes, notamment les longues distances, pourraient être évincées du fait de l’introduction du système. Il faut également s'attendre à une plus grande exposition aux risques de change, ajoute-t-il, car le prix des navires-citernes et du produit de base est fixé en dollars américains, tandis que le SCEQE est négocié en euros.
Interdiction de polluer quand les navires sont à quai
Les États membres devront consacrer la totalité des recettes qu'ils tirent de l'échange de droits d'émission à des projets liés au climat et à l'énergie (celles du transport routier et du bâtiment devront compenser les impacts sociaux notamment).
La Commission européenne n'a pas indiqué de technologies et carburants spécifiques auxquels les navires peuvent recourir pour respecter la législation. Mais elle prévoit un « règlement sur le déploiement d'une infrastructure pour les carburants alternatifs exigeant que les avions et les navires puissent s'alimenter en électricité propre dans les principaux ports et aéroports.» C’est le sens du ReFuelEU Aviation et du FuelEU Maritime, qui « encouragera l'utilisation de combustibles maritimes durables et de technologies à émissions nulles en imposant une limite maximale à la teneur en gaz à effet de serre de l'énergie utilisée par les navires faisant escale dans les ports européens. »
Le plan européen prévoit par ailleurs que, d'ici au 1er janvier 2030, les ports ayant plus de 50 escales annuelles de porte-conteneurs au cours des trois dernières années, plus de 40 de rouliers et 25 escales d'autres navires à passagers soient en mesure de fournir raccordement éléctrique à quai couvrant au moins 90 % de cette demande énergétique. Et à partir de 2035, les navires ne seront plus autorisés à polluer lorsqu'ils seront amarrés dans les ports.
Les armateurs européens (ECSA) ont vivement réagi à cette proposition de pénalité financière. « Au minimum, les navires doivent être exemptés de cette obligation lorsque l'infrastructure portuaire n'est pas disponible ou n'est pas compatible avec l'équipement des navires », a suggéré Martin Dorsman, le président de l’ECSA.
Toilettage de la directive sur la taxation de l'énergie et taxation des soutes
Une révision de la directive sur la taxation de l'énergie devrait en outre supprimer « les exonérations obsolètes et les taux réduits qui encouragent actuellement l'utilisation de combustibles fossiles ». Les nouvelles règles visent à réduire les effets néfastes de la concurrence fiscale en matière d'énergie en contribuant à garantir aux États membres des recettes provenant des taxes « vertes ». Certains armateurs réclament depuis des mois des mesures basées sur le marché afin de combler l'écart de concurrence entre les nouveaux carburants verts et les combustibles fossiles et de rendre économiquement rentables les technologies vertes.
Or, les soutes, exemptes de taxes jusqu’à présent, ne le seront plus dans la révision de la directive sur la taxation de l’énergie. Selon les propositions, l'UE introduit une fiscalité par phases, dès 2023 avec 0,90 € par gigajoule sur les combustibles de soute utilisés pour les transports intra-européens. Cette taxe ne représente que 12 % de ce que devront payer les autres secteurs qui utilisent des combustibles fossiles tels que l'essence et le diesel, car les armateurs et les opérateurs risquent de s'approvisionner en combustibles de soute en dehors de l'UE, indique la directive. Le taux de taxation du GNL utilisé comme combustible de soute est fixé à 0,60 € par gigajoule.
Les pays resteront néanmoins maîtres de leur fiscalité, à condition toutefois de ne pas être en deçà des taux minimaux. Une analyse d’impact réalisée par l’ONG Transport et Environment ne conclue pas à une charge excessive pour les opérateurs de navires, renchérissant de 2 % le coût de soute avec du fioul lourd et de 1 % du prix du GNL.
Les armateurs européens (ECSA) estiment que « la suppression de l'exonération fiscale actuelle pour le carburant n'est pas une solution cohérente. L'ECSA travaillera en étroite collaboration avec les députés européens et les États membres pour que la directive exempte de taxation toutes les sources d'énergie fournies aux navires, car la nature internationale du transport maritime rend difficile son application. »
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L’OMI en porte-à-faux
Si le secteur du transport maritime dans sa grande majorité est favorable à la taxation du carbone, il plaide aussi en faveur de conditions cadre définies au niveau mondial. En amont de la présentation du document, Maersk invitait l’UE à faire part de son volontarisme climatique au sein de l’OMI. « Une voix forte de l'UE au niveau des Nations unies est nécessaire pour relever les ambitions et garantir l'adoption de réglementations mondiales significatives », avait astucieusement soumis Maersk, le leader mondial du transport maritime de conteneurs, par nature international.
L'OMI, qui coordonne les mesures de réduction des émissions de ses quelques 170 membres, a fixé pour objectif de réduire de moitié les émissions maritimes d'ici à 2050, ce qui est loin de correspondre au projet de l'UE d'éliminer ses émissions nettes à l'échelle de l'économie d'ici là. D’où l’empressement européen à accélérer.
Lors de sa réunion MEPC76, du 10 au 17 juin, l’Organisation qui réglemente au niveau international le transport maritime, a certes adopté des mesures d'efficacité énergétique mais déjà largement convenues. Il a en revanche cédé face à la résistance des pays en voie développement rangés derrière la Chine sur les niveaux d’efforts à atteindre sur l’intensité carbone. La démocratie participative comme le compromis ont des limites.
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Réaction des armateurs
Un autre point est largement partagé par les armateurs : si l'OMI ne parvient pas à un accord sur des règles mondiales, ils craignent de se retrouver avec un patchwork de règles différentes selon les régions. « Lorsque nos navires naviguent de la Chine vers l'Europe ou entre la Chine et les États-Unis, les initiatives régionales constituent un défi », plaide encore Maersk.
« Malheureusement, l'UE a opté pour des initiatives réglementaires régionales plutôt que de poursuivre ses objectifs légitimes dans les forums internationaux pertinents », a déclaré de façon moins policée le président de l'UGS, les armateurs grecs, revendiquant représenter 58 % du transport maritime européen.
Theodore Veniamis dressait les lignes rouges avant même que le projet ne soit dévoilé dans un communiqué de presse en date du 6 juillet : « les armateurs ne construisent ni les navires ni les moteurs marins et ne produisent pas de combustibles marins. En outre, la plupart du temps, ce sont les affréteurs et non les armateurs qui contrôlent l'exploitation commerciale des navires, y compris le carburant acheté. Il est donc de la plus haute importance que les décideurs politiques reconnaissent la responsabilité des différentes parties prenantes en ce qui concerne la décarbonation du transport maritime et adoptent des dispositions législatives pertinentes ».
Il rappelait aussi ce que tous défendent : la difficulté du secteur à opérer dès à présent la métamorphose énergétique dans la mesure où le transport maritime est confronté à une diversité de technologies, en devenir mais pas disponibles avant des décennies, et à l’efficacité énergétique non avérée et non éprouvée. Ce qui suppose une analyse et une prise de décision complexes pour les entreprises qui doivent, dans certains cas, investir maintenant dans des actifs qui pourraient encore être exploités en 2050 et opérer dans un environnement pour lequel il existe actuellement peu de clarté réglementaire et économique.
Seules 7,5 % des émissions mondiales du transport maritime seraient couvertes
C’est aussi pour cette raison que l’industrie défend (en opposition à un marché carbone) la création d’un fonds de R&D alimenté par une taxe carbone prélevée sur la tonne de combustible.
« La volatilité du prix des quotas rend cette approche beaucoup plus compliquée pour répercuter le coût sur la compagnie qui paie le carburant, en particulier pour la majorité des petites compagnies qui constituent la majorité du transport maritime. Cette approche est excessivement bureaucratique. L'industrie préfère largement une taxe mondiale qui incitera à de réelles réductions d'émissions plutôt qu'à des formalités administratives », épingle Guy Platten, secrétaire général de l'ICS, la Chambre internationale de la marine marchande.
« Il est difficile de voir ce que l'extension du SCEQE au transport maritime apportera à la réduction du CO2, d'autant plus que la proposition ne couvre qu'environ 7,5 % des émissions mondiales du transport maritime [estimées à 90 Mt, NDLR]. Cela pourrait sérieusement retarder les négociations sur le climat pour les 92,5 % restants des émissions du transport maritime », tranche-t-il. « Des États non-membres de l'UE, comme le Japon, ont déjà exprimé leur inquiétude face à cette transgression diplomatique et à l'imposition d'une taxe unilatérale et extraterritoriale. Il ne peut être équitable que les compagnies de navigation non européennes soient contraintes de payer des milliards d'euros pour soutenir les plans de relance économique de l'UE, en particulier dans le cadre d'un régime qui sape les négociations sur le CO2 au niveau international. »
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Pas de directive pour orienter le choix des carburants
Du côté des ONG, c’est l’absence d’orientation concernant les carburants verts qui coince. La Commission européenne est particulièrement critiquée pour avoir refusé de condamner les combustibles d’origine fossile tels que le GNL.
L’ONG Transport & Environment (T&E) soutient, après avoir analysé le paquet législatif, que 55 % de l'énergie utilisée par les navires faisant escale dans les ports de l'UE pourrait être du GNL et des biocarburants d'ici 2035. « Et ce, bien que le GNL ne permette qu'une réduction minime des émissions et dégage du méthane, un gaz à effet de serre jusqu'à 36 fois plus puissant que le CO2 ». Pour l’ONG, « la plupart des biocarburants sont pires pour le climat que les carburants qu'ils sont censés remplacés ».
« Cette loi sur les carburants prétendument verts favorisera les alternatives les moins chères, qui sont aussi les plus destructrices. Le fait de considérer le GNL et les biocarburants comme verts va enfermer le transport maritime dans des décennies de pollution supplémentaire, alors que nous devrions promouvoir l'hydrogène et l'ammoniac d’origine renouvelable », tacle Faig Abbasov, directeur du programme maritime chez T&E.
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Calendrier
La proposition climatique de la Commission européenne doit encore être examinée par le Parlement européen et les États membres de l'UE avant qu’elle ne devienne législation. Les intérêts industriels se manifesteront à n’en pas douter. L’élargissement du marché carbone à d’autres secteurs et le changement des règles du jeu pour ceux qui y sont déjà astreints vont crisper certains lobbys.
« La présidence française de l’Union européenne qui débutera en janvier 2022 permettra de faire avancer ces négociations, après les premiers échanges sous présidence slovène », a réagi le gouvernement français, applaudissant à la plupart des décisions.
« Il est clair que ces propositions devront faire l'objet d'une évaluation d'impact indépendante dès que possible, afin de garantir que nous ne nous dirigeons pas vers des coûts ingérables pour le commerce mondial », a prévenu pour sa part l’ICS.
Adeline Descamps
Le marché carbone de l’UE
Les propositions de la CE combinent l'application de l'échange de droits d'émission à de nouveaux secteurs (transport maritime certes mais aussi routier et chauffage des bâtiments, ces deux derniers dans un marché carbone parallèle) ainsi qu’un renforcement du système actuel.
Jusqu’à présent, les « droits à polluer » requis sont largement couverts par des allocations de quotas gratuits offerts aux entreprises pour leur permettre d'affronter la concurrence des importations venues de pays tiers. Or, la Commission propose d’imposer aux importations de l’acier, de l’aluminium, du ciment, des engrais et de l’électricité des « certificats d'émissions » calculés sur le prix de la tonne de carbone dans l'UE. En traitant à égalité importations et production locale, Bruxelles estime ne pas contrevenir aux règles de l’OMC sur le protectionnisme.
Dans les autres secteurs, la distribution de quotas gratuits serait maintenue mais subordonnée à des critères plus stricts, pour inciter les entreprises à émettre moins. Le volume de quotas en circulation serait également réduit d'année en année.
L'usage des recettes de l'ETS serait mieux ciblé, pour ne plus soutenir les investissements dans le gaz, même au nom de la transition énergétique, et pour financer plus facilement les projets de technologies propres des entreprises en récompensant leurs réductions d'émissions sur la base d'un prix fixe du CO2 déconnecté des variations du marché.
A.D
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