La cuirasse du compromis a ses limites. Ce n’est absolument pas un succès mais ce n’est pas radicalement un échec non plus. Au ministère de la Mer, on parle d’une « belle avancée » mais on assume le fait qu’elle ne soit « pas suffisante ». À l’OMI, une « avancée majeure » est évoquée, noyée dans une débauche de détails techniques. À l’ICS (International chamber of shipping, plus de 80 % de la flotte marchande mondiale revendiquée), la victoire est franche : « l'accord comprend des mesures juridiquement contraignantes et constitue une étape clé pour parvenir à une décarbonation totale le plus rapidement possible après 2050 ».
Chez les ONG, la proposition de compromis, telle qu’elle est ressortie du groupe de travail à l’issue d’une semaine de négociations, est jugée sévèrement. Dans une déclaration commune, WWF, Transport & Environment, Pacific Environment et Seas at Risk considèrent que le projet de texte, qui doit être approuvé par le prochain Comité de la protection du milieu marin (MEPC75), « ne permettra pas de réduire les émissions avant 2023, d'atteindre un pic d'émissions le plus tôt possible et ne fixera pas les émissions de CO2 des navires sur une trajectoire conforme aux objectifs de l'accord de Paris. »
In fine, qu’est-ce qui est réellement attendu du secteur ? Les armateurs peuvent en effet se poser la question. Retour sur cette septième session du groupe de travail sur la réduction des émissions de GES des navires qui s'est tenue à distance du 19 au 23 octobre.
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Pourquoi cette session était-elle décisive ?
Il s’agissait d’établir un projet de texte comprenant toutes les mesures que le transport maritime devra mettre en œuvre à compter de 2023 pour respecter ses échéances de décarbonation telles qu’elles ont été décidées par l’OMI en 2018 : réduire de 40 % d'ici 2030 l'intensité en carbone des navires par rapport à 2008 et de moitié les émissions de gaz à effet de serre générées par le transport maritime d'ici 2050.
Le texte négocié la semaine dernière doit être validé par le prochain MEPC 75 (l'organe décisionnel) qui va alors figer le texte. Le texte empruntera ensuite son chemin juridique en vue d’être adopté lors du MEPC 76 en juin 2021 et promulgué en 2023. D’ici là, doivent être établis les documents d’application contenant les paramètres techniques.
Le traité MARPOL exige que « les projets d'amendements soient diffusés au moins six mois avant leur adoption, et ils peuvent entrer en vigueur au moins 16 mois après leur adoption ». En clair, entre la phase d’approbation (MEPC 75, novembre 2020), l’adoption (MEPC 76, juin 2021) et l’entrée en vigueur fixée par l’OMI (1er janvier 2023), il faut compter un an et demi. Il s’agissait donc bien de l’ultime limite pour la négociation. Il n’y avait pas d’autre option possible que d’aboutir à un compromis. En raison de la crise sanitaire, plusieurs réunions ont été annulées et ont perturbé les calendriers.
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Pourquoi le compromis n’était pas gagné d’avance ?
Pour des raisons pratiques d’abord. Le mécanisme de travail habituel est bousculé par les protocoles sanitaires qui ne permettent pas le présentiel. Concrètement, une soixante d’États sur les 173 sont actifs au sein des groupes de travail. Or, pour respecter le patchwork de fuseaux horaires de chacun, les séances de travail ont été réduites à des fenêtres de trois heures, entre 11 et 14 h (heure de Londres) sur cinq jours. Le jeu de la négociation a donc dû s’accommoder d’un mode de fonctionnement virtuel. Pas simple.
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Pourquoi était-il capital qu’un consensus se dégage de cette session de travail ?
Au-delà des délais juridiques évoqués plus haut, l’Union européenne a indirectement pressé l’OMI d’enclencher la vitesse. D’une part, en présentant son propre plan pour limiter les émissions du transport maritime. D’autre part, parce que les parlementaires européens se sont prononcés majoritairement pour inclure le secteur dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission, le SCEQE, à partir de 2022. Ce contre quoi s’est érigé le secteur du transport maritime à quelques exceptions près. La filière admet d’être taxée pour ses émissions de gaz à effet de serre mais elle estime que cela doit être négociée à l’échelle internationale, dans les enceintes de l’OMI, estiment la majorité de ses membres.
Dans sa réaction à l’issue de cette session, Guy Platten, le secrétaire général de l'ICS, n’a pas manqué de le rappeler : « le transport maritime est une industrie mondiale qui exige des règles mondiales. Toute alternative produirait un patchwork chaotique de régimes régionaux et nationaux et nuirait aux négociations en cours sur les émissions mondiales du secteur via un cadre réglementaire mondial. »
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Pourquoi une soumission a-t-elle été déposée in extremis par 15 pays dont les mesures s’opposaient jusqu’alors ? Qui a orchestré cette alliance en sous-marin ?
On imagine qu’il a fallu manœuvrer pour rouvrir la machine à soumission, quelques jours avant l’ouverture de la semaine de travail. Jusqu’à ce que soit présentée in extremis la synthèse de plusieurs approches défendues par des blocs de pays sans relation naturelle, deux logiques prédominaient : la première, portée par le Danemark, la France et l'Allemagne, soutenait un ensemble de mesures opérationnelles, parmi lesquelles un objectif de réduction obligatoire par navire en fonction de son type, de sa taille et de son potentiel de réduction. Les moyens pour y parvenir seraient laissés à la libre appréciation de l'exploitant ou du propriétaire du navire.
L’autre logique (Japon, Norvège, BIMCO, ICS, Intertanko) privilégiait la voie technique : les navires existants devraient se conformer à des critères spécifiques d'efficacité énergétique basés sur le type et la taille dans un indice appelé EEXI (energy efficiency design index). Ce dernier s'inspire de l’EEDI actuel, qui vise à garantir l'efficacité énergétique des nouvelles constructions (obligatoire pour les nouveaux navires depuis 2013).
In fine, une quinzaine de nations maritimes, parmi lesquelles la France, l’Italie, l’Espagne, le Danemark, l'Allemagne, la Norvège, Singapour, la Croatie, l’Espagne, la Chine, le Japon, la Corée, l’Inde, la Malaisie, le Nigéria, le Ghana et les Émirats arabes unis, ont présenté un projet commun agrégeant des éléments contenus dans les différentes propositions.
Schématiquement, le document milite en faveur de l’introduction de l’indice EEXI pour les navires existants, du resserrement des exigences du SEEMP (plan de gestion de l'efficacité énergétique des navires visant à améliorer le rendement énergétique) et d’un objectif de réduction obligatoire spécifique à chaque navire.
Sans ce document, compte tenu des conditions de travail contraints de la session technique, aucun compromis n’aurait sans doute été possible. Cette base de négociation a permis de rentrer directement dans le jeu de la négociation. La pratique veut en temps ordinaires que chaque État présente sa soumission...
Il est fort probable que France (membre d’une coalition appelée Shipping high ambition coalition) et le Japon aient joué un rôle de médiation pour convaincre les principaux acteurs de se mettre d’accord sur un nouveau corpus de règles. La réunion de juillet à l’OMI a sans doute été déterminante à cet égard. L’été a donc été profitable à la coalition des intérêts divergents.
Qu’a-t-il été décidé ?
Il a été principalement acté deux mesures. La première valide le fameux indice d'efficacité énergétique des navires existants (EEXI), qui sera calculé pour chaque navire et par rapport à un niveau de référence. La seconde introduit un nouvel indicateur, appelé CII (carbon intensity indicator), qui déterminera le facteur de réduction annuel nécessaire pour assurer une amélioration continue de l'intensité de carbone du navire. Le delta entre son CII opérationnel réel et son CII requis permettra de noter les navires suivant une graduation de A à E (similaire à ce que les consommateurs pourraient voir lors de l'achat d'un lave-vaisselle) en fonction de leurs performances réelles : la note A pour un navire en faible intensité carbone et E pour forte intensité carbone. Le niveau de performance sera enregistré dans le système de gestion de l'efficacité énergétique du navire.
Ces deux mesures stigmatiseraient, selon l’OMI, 80 % des émissions de gaz à effet de serre du transport maritime international. C’est en effet la première fois que l’OMI adopte des mesures contraignantes pour les navires existants et pas uniquement des navires neufs. C’est donc toute la flotte qu’il va falloir certifier dans des délais contraints.
Que défendait la France ?
Au niveau de l’EEXI, la France, mais aussi l'Allemagne et le Danemark, considère que pour que le système soit intéressant, il doit être associé à des mesures techniques (comme la limitation de puissance) qui réduisent et plafonnent l’empreinte CO2 de chaque navire. La limite du système réside dans l’absence de contrôle de son efficacité. Comment savoir si le système permet d’obtenir 5, 10, 15 ou 30 % de réductions d’émissions ? La France proposait un indicateur mesurant en réel l'efficacité énergétique des navires à partir de la consommation et la distance parcourue.
La délégation française plaidait aussi pour le mécanisme de notation des navires car il permettait notamment d’envisager des réglementations basées sur cette notation ou des mesures régionales telles que des exonérations ou des réductions de droits portuaires pour les navires mieux classées par exemple ou inversement.
Qu’est-ce qui a suscité le plus débats ?
Incontestablement, les navires classés D et E et la question des pénalités à appliquer aux navires qui ne seraient pas dans les clous. C’est une version tenue par les partisans d’une ligne modérée qui a été adoptée : un navire classé D pendant trois années consécutives, ou E, doit soumettre un plan de mesures correctives, pour montrer comment l'indice requis (C ou supérieur) serait atteint.
La France aurait souhaité des mesures de coercition plus fortes pour les navires les moins efficients. La version retenue inquiète les adeptes d’une ligne plus dure car l’appréciation va relever de l’État du pavillon sans critères objectifs et éléments pour vérifier. Tout reposera donc sur la relation entre le pavillon et l’armateur, ce qui n’est pas sanssans soulever des questions en termes de différences de traitement, de concurrence potentielle et de contrôle par l'État du port, lequel a besoin d’éléments factuels pour apprécier.
Pour les navires classés D et E, la France proposait notamment, en suivant un calendrier, de les « pénaliser » en ajoutant des exigences supplémentaires à l’EEXI pour les obliger à installer de nouveaux systèmes techniques et à se faire certifier à nouveau.
Elle a échoué à faire valider cette proposition. En contrepartie, certains pays ont ont obtenu un contrôle de la mise en œuvre des nouvelles exigences (CII et EEXI) au plus tard en 2026 afin de pouvoir, le cas échéant, imposer des exigences supplémentaires après cette date.
Quels sont les pays « moins disant » en matière de réduction des émissions de CO2 ?
Le projet de texte a été approuvé par une quarantaine de pays. Seuls deux États ont fait valoir une position neutre. Parmi les États membres aux exigences moins élevées à l’égard de leur transport maritime figurent certains États d'Amérique du Sud, notamment parce que leurs exportations se font essentiellement par voie maritime et que leurs économies sont déjà très sinistrées. Dans cette catégorie peuvent aussi être rangés les États-Unis pour des raisons politiques, la Russie par atavisme historique ou encore la Chine, dont les motivations ne sont pas toujours lisibles.
Les ONG ont-elles raison de dire que le compromis, qui sera soumis au MEPC75, ne permettra pas d’atteindre les objectifs de l’accord de Paris ?
Selon WWF, Transport & Environment, Pacific Environment et Seas at Risk, « de nombreux pays ont activement travaillé à saper les objectifs de la stratégie initiale de l’OMI et ont sciemment rompu leur engagement de l'accord de Paris de poursuivre une réduction des émissions compatible avec une température de 1,5/2ºC. »
Pour les ONG, « la proposition ne permettrait, au mieux, de réduire les GES que de 0,65 à 1,3 % d'ici 2030. Les navires non conformes pourront continuer à être sous performants pendant trois années consécutives avant même d'avoir à déposer un plan d'amélioration, et pourront facilement jouer la carte de la sous-performance indéfiniment en assurant une année de conformité tous les trois ans. Toutes les clauses qui entraîneraient des conséquences en cas de non-conformité – telles que le renforcement de la rigueur de l'EEXI ou, en fin de compte, la révocation de la déclaration de conformité d'un navire – ont été supprimées . »
« Ce résultat n’est pas à la hauteur des attentes de la France car il ne garantit pas l’atteinte des objectifs de l’Accord de Paris sur le climat ni de la stratégie de l’OMI », confirme Annick Girardin, ministre de la Mer, dans le communiqué diffusé à l’issue de la clôture de la session. Mais rejeter le compromis insuffisamment ambitieux n’a pas semblé être une option : « nous avons tenté d’emporter le niveau d’ambition le plus élevé possible tout en limitant le risque d’échec, qui n’aurait pas permis l’approbation de mesures à la prochaine session du MEPC de novembre 2020 et une mise en œuvre à partir de 2023. »
Adeline Descamps
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