La gestion du domaine public portuaire a pour objectif la satisfaction de l’intérêt général, c’est-à-dire de permettre l’implantation d’entreprises contribuant au développement du trafic maritime. Selon une approche volontariste, l’intérêt général dépasse les intérêts particuliers. L’intérêt général est l’unique justification de l’action des pouvoirs publics. Cependant, il ne peut aller arbitrairement à l’encontre des intérêts particuliers. Ainsi, selon le Conseil d’État, « une ingérence dans le droit de propriété doit respecter le principe de légalité, poursuivre un but légitime et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels ».
Cette jurisprudence fixe le cadre des rapports entre le gestionnaire du domaine public portuaire et les entreprises implantées sur ce dernier.
Le cadre légal et un but légitime
Il résulte des principes généraux de la domanialité publique que l’occupation du domaine public est précaire et révocable, et que les autorisations sont accordées à titre personnel, c’est-à-dire qu’elles ne sont pas librement cessibles et transmissibles.
La précarité dépend non seulement de la durée (en principe non prorogeable) des conventions d’occupation, mais également du possible retrait anticipé des autorisations domaniales justifié par un projet d’intérêt général qui lui conférerait un but légitime. Lorsqu’une telle décision est prise dans l’intérêt du domaine occupé, et en l’absence de reconnaissance de droits réels au profit des occupants, le retrait ne donne lieu à aucune indemnisation de leur préjudice. Il existe d’autres exemples pour lesquels des sujétions imposées dans l’intérêt général n’ouvrent pas droit à réparation du préjudice subi par les propriétaires concernés, c’est le cas à propos de l’instauration des servitudes d’urbanisme, sauf s’il existe une atteinte à des droits acquis ou une modification de l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain.
Actuellement, la loi permet d’écarter l’octroi de droits réels pour les autorisations d’occupation du domaine public artificiel. Dès lors que le gestionnaire dudit domaine n’a pas l’obligation d’accorder de telles autorisations à des fins privatives, les occupants ne peuvent qu’accepter ou renoncer à la convention qui leur est proposée.
Lorsque des droits réels leur sont conférés, ils ne peuvent garantir que les emprunts contractés par le titulaire de l’autorisation domaniale en vue de financer la réalisation, la modification ou l’extension des ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier situés sur la dépendance domaniale occupée. En d’autres termes, les occupants du domaine public titulaires de droits réels ne peuvent pas hypothéquer leurs ouvrages et bâtiments en vue de garantir un emprunt contracté pour réaliser des aménagements dans un autre port.
Une évolution préoccupante
Jusqu’à présent, sauf pour les concessions d’outillage public et les conventions de terminal, l’octroi des autorisations d’occupation du domaine public n’était pas soumis obligatoirement à une procédure de mise en concurrence.
Un arrêt récent de la Cour de Justice de l’Union européenne va entraîner une évolution de la situation. Sur le fondement de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, la Cour estime que lorsque le nombre d’autorisations disponibles pour une activité donnée est limité en raison de la rareté du bien ou des capacités techniques utilisables, le renouvellement des autorisations domaniales doit donner lieu à une mise en concurrence. C’est-à-dire que non seulement ils n’ont aucun droit au renouvellement de leur autorisation, mais que le gestionnaire du port ne pourra pas les renouveler librement.
On imagine l’insécurité juridique à laquelle les occupants du domaine public portuaire vont être confrontés pour leurs projets d’investissements. En cas de résiliation anticipée des autorisations domaniales ou de non-renouvellement de celles-ci, le sort des salariés va se poser. En effet, la loi prévoit le transfert de plein droit des contrats de travail en cas de cession d’une entité économique autonome, comme cela a été jugé pour la reprise d’une concession de port de plaisance. En revanche, en cas d’attribution d’une nouvelle autorisation d’occupation du domaine public portuaire à une entreprise qui n’exerce pas les mêmes activités que celle qui occupait initialement le site, sauf reprise volontaire du personnel par la nouvelle entreprise, l’employeur initial doit licencier les salariés concernés ou les affecter sur un autre site exploité par son entreprise.
L’application du principe d’équité
La modification récente du code civil a ouvert une perspective intéressante en matière contractuelle. En effet, il résulte de l’article 1194 de ce code, dans sa version aujourd’hui en vigueur, que « les contrats obligent non seulement à ce qui y est exprimé, mais encore à toutes les suites que leur donnent l’équité, l’usage ou la loi ».
Certes, ces prescriptions sont destinées aux contrats de droit privé, mais rien ne s’oppose à ce qu’elles s’appliquent également aux contrats administratifs. Actuellement, s’agissant de l’impossibilité pour l’occupant de céder les ouvrages réalisés, la loi est claire: à l’expiration de l’autorisation, il doit les démolir sauf si le gestionnaire du domaine renonce en tout ou partie à imposer leur démolition. Comme cela est prévu pour certains contrats d’occupation du domaine public (par exemple l’amodiation de stands dans les marchés d’intérêt national), le législateur pourrait autoriser la présentation d’un successeur, permettant ainsi à l’occupant de céder ses ouvrages. Certains considèrent que le droit d’occupation du domaine public n’est pas commercialisable. Pourtant, la loi du 5 janvier 2006 permet, sous certaines conditions, l’apport en société d’une concession d’outillage public portuaire. Une telle opération implique la reconnaissance d’une valeur comptable à ce contrat valant autorisation d’occupation du domaine public.
Selon le droit commun, les salariés sont protégés par le droit du travail, les commerçants et les agriculteurs bénéficient respectivement de baux commerciaux ou de baux ruraux, tandis que sur le domaine public portuaire, l’implantation des entreprises est précaire même si des droits réels leur sont accordés. Le Conseil d’État a jugé que le gestionnaire de ce domaine devait respecter le droit de la concurrence et prendre en compte la liberté du commerce et de l’industrie. Or, l’impossibilité pour l’occupant du domaine public de céder à son successeur les ouvrages dont il a financé la construction est susceptible de procurer à ce dernier un avantage injustifié dans la mesure où il n’aura pas à investir pour les ouvrages que le gestionnaire dudit domaine met à sa disposition. S’il est désormais permis à l’occupant du domaine public d’exploiter un fonds de commerce, pourquoi ne pourrait-il céder les éléments immobiliers qui en sont le support, tant qu’il n’est pas mis fin au droit d’occupation dudit domaine?
La loi impose d’importantes sujétions aux propriétaires de biens immobiliers en vue de la protection des paysages, de l’air, de l’eau, de la faune et de la flore sauvages, contraignant parfois les intéressés à financer de coûteuses mesures compensatoires. Pourquoi les entreprises participant au fonctionnement et au développement des ports ne bénéficieraient-elles pas également d’une solide protection? Un chef d’entreprise ruiné suscite moins d’émotion médiatique qu’un cormoran mazouté.
