Le rapport de la mission parlementaire conduite par la députée Valérie Fourneyron et le sénateur Charles Revet sur le devenir de l’axe Seine a été rapidement publié sur le site du ministère des Transports après sa remise le 18 juillet au secrétaire d’État Alain Vidalies. Il comprend une soixantaine de pages, six chapitres et 33 recommandations « pour améliorer la compétitivité des ports normands de l’axe Seine ». Au début du premier chapitre, les deux parlementaires rappellent que le groupement d’intérêt économique (GIE) Haropa ne permet pas de « considérer aujourd’hui que les Grands ports maritimes du Havre et de Rouen et le Port autonome de Paris forment une autorité portuaire unique. Néanmoins, la réalité de la coopération et la cohérence géographique permettent de considérer ce complexe portuaire dans son ensemble dans la concurrence interportuaire. […] Les deux ports maritimes interviennent sur des créneaux de trafic très largement complémentaires et sont, de manière exceptionnelle, concurrents ».
Rappel du contexte
Les pages suivantes du premier chapitre présentent la situation des deux ports maritimes d’Haropa par rapport à leurs concurrents du nord de l’Europe. En 2015, le GPMH et le GPMR ont traité globalement un trafic total de 90,8 Mt, « se plaçant ainsi en tête de l’ensemble des ports français ». Mais « ils ne cessent de perdre des parts de marché par rapport aux ports de la rangée nord européenne ». En trafic total, les ports d’Haropa représentent moins de la moitié du trafic du port d’Anvers et moins du quart du port de Rotterdam. D’un point de vue économique, « les deux ports maritimes d’Haropa dégagent encore des marges brutes d’autofinancement et des résultats positifs, mais ceux-ci sont limités même s’ils sont moins préoccupants pour le GPMR. La situation est plus satisfaisante pour le Port autonome de Paris ». Les deux parlementaires estiment que « si rien n’est fait, la situation ne peut que se dégrader face à un phénomène de ciseau lié à une augmentation des charges imposées aux établissements portuaires et à la réduction prévisible des produits ». Du point de vue des investissements, la comparaison avec les ports du nord de l’Europe n’est pas favorable non plus. « Sur la période 2006-2014, les ports maritimes d’Haropa ont procédé à 740 M€ d’investissements. Pendant la même période, les ports concurrents de Belgique ont réalisé 1 288 M€ d’investissements, subventionnés à 100 % par le gouvernement flamand. »
Concernant le dragage, le rapport relève qu’en Belgique, la totalité de cette opération est financée par le gouvernement à hauteur de 2,12 Md€. En France, la dotation de l’État a couvert 49,54 % des charges nettes des GPM. « Est-il réellement impossible à la France de dégager de l’ordre de 50 M€ de moyens budgétaires pour placer, de ce point de vue, ses ports à égalité avec ses principaux concurrents? », s’interrogent les deux parlementaires. Pour ceux-ci, « si le financement public se maintient en France au niveau actuel, et si parallèlement les charges imposées aux ports s’accroissent, aucune stratégie visant à améliorer la compétitivité des ports français n’est envisageable ».
La question des coûts du passage portuaire
Le deuxième chapitre s’intéresse d’abord à la compétitivité du coût de passage portuaire en vue de l’assurer. Il indique la bonne position du port du Havre concernant les coûts de passage portuaire des porte-conteneurs comparativement aux ports du nord de l’Europe. Toutefois, « le handicap du port du Havre sur ce type de trafic ne résulte effectivement pas, principalement, du coût de l’escale, mais de coûts liés au transfert depuis ou vers les modes de transport terrestre, du manque de transparence des procédures et des limites apportées à la massification des trafics ». À propos des Cargo Community Systems (CCS) et des Port Community Systems, il relève: « Si les deux ports maritimes de l’axe Seine utilisent des systèmes basés sur les mêmes modules, leurs fonctionnements ne sont pas coordonnés ni leur usage contrôlé par les opérateurs de chaque place. » À propos de la douane, le rapport note « que le maintien de bureaux de douane distincts dans chacun des trois ports impose la mise en place de documents douaniers spécifiques et de coûts supplémentaires liés, semble-t-il, à la gestion documentaire associée. Ces coûts ne sont pas négligeables et représentent plusieurs dizaines d’euros par conteneurs ». Du côté des opérations de chargement-déchargement des porte-conteneurs, « les conditions sont globalement satisfaisantes en matière de cadence sur les terminaux de Port 2000 », même s’il semble « rester une différence sensible avec les ports concurrents en ce qui concerne les effectifs utilisés ». Les interlocuteurs interrogés dans le cadre de la mission « relèvent des difficultés concernant les pré et post-acheminements, quel que soit le mode de transport ». Concernant les coûts de passage portuaire des trafics de vracs liquides et secs, la situation est « à revoir », selon le rapport. En matière de vrac pétrolier, l’activité des ports dans ce secteur se développe dans un contexte de concurrence extrême et de surcapacité en matière de raffineries. « Le coût de passage portuaire n’est évidemment pas le seul élément d’appréciation, mais participe aux choix en la matière. Il convient de regarder d’abord le coût logistique global pour les clients, sur lequel davantage de leviers d’action sont possibles ». Sur l’axe Seine, deux raffineries sont implantées. L’une proche des installations du GPMH, l’autre de celles du GPMR. « Ainsi, au-delà du problème des droits de port, les conditions d’accès aux infrastructures peuvent engendrer des surestaries dont la valeur peut être équivalente ou supérieure. » Concernant les vracs céréaliers, les clients de Rouen « bénéficient de la situation de ce port au cœur des terres, par des coûts de pré-acheminement faibles ». Port de fond d’estuaire, Rouen présente toutefois l’inconvénient que les droits de port doivent couvrir les frais d’entretien du chenal. Une deuxième fois, les deux parlementaires soulignent que « l’État doit remplir ses obligations en matière de dragage ». Comme pour les vracs liquides, le critère de choix pour le client céréalier est le coût logistique global, voire le coût de la marchandise chargée sur le navire. « En matière de trafics céréaliers, le poste droits de port, sans être aussi important en valeur relative que pour les trafics pétroliers, s’avère un élément d’amélioration de la compétitivité et de l’élargissement de l’hinterland du GPMR », avancent les deux parlementaires. Ces derniers relèvent aussi le fait que « c’est le poste manutention qui est prépondérant » pour les trafics céréaliers. Ils appellent à la vigilance sur le fait « qu’il apparaît qu’au Havre, et dans une moindre mesure à Rouen, l’obligation de passer par une entreprise de manutention et par du personnel relevant de la convention collective unifiée de la manutention et des ports s’impose bien au-delà de la lettre et de l’esprit des dispositions du code des transports ».
La situation des pré et post-acheminements
Une partie du deuxième chapitre porte sur l’importance de « la mise en place de moyens de pré et post-acheminement permettant la massification des trafics des modes fluviaux et ferroviaires » pour favoriser « l’augmentation des trafics tant conteneurs que céréaliers des ports du Havre et de Rouen ». Le transport fluvial est le principal mode massifié pour l’accès aux installations des ports d’Haropa, rappellent les deux parlementaires. Aussi, en matière fluviale, « le maintien et le développement d’une qualité de service de ce mode de transport sont fondamentaux, particulièrement au regard de la réalisation du lien à grand gabarit Seine-Nord Europe » (SNE). Pour que « la réalisation de cet ouvrage ne se fasse pas au détriment des ports maritimes de l’axe Seine, deux conditions sont à remplir: réaliser, au préalable, la mise au gabarit européen de l’Oise (Mageo), et phaser le projet de canal SNE du sud vers le nord ». Les deux parlementaires font part de « leur préoccupation » concernant « la menace qui pèse sur la pérennité de l’aide au transfert mer-fluvial, qui existe cependant dans les pays voisins à un niveau supérieur à celui existant en France ». À propos du terminal multimodal du Havre, ils expliquent que « le choix de la réalisation d’une plate-forme déportée pour le transfert mer-fleuve et mer-rail – qui aura toute sa justification lors de la saturation des installations de Port 2000 – plutôt que celui d’un accès direct des barges fluviales à ces terminaux a probablement été une erreur stratégique ». Ils considèrent que « la réalisation d’un tel accès direct ne devrait pas être différée ». En matière ferroviaire, « le premier enjeu majeur est l’accès au marché de la région parisienne ». Les deux parlementaires rappellent que « cet accès est actuellement assuré par l’axe historique passant par Mantes et, dans une moindre mesure, par un accès par Creil qui présente des inconvénients importants en matière de coûts et de délais. En outre, les travaux prévisibles sur ces deux axes conduiront inéluctablement à des réductions de leur capacité qui est déjà saturée ». Dans ces conditions, « l’ouverture d’un troisième axe par Serqueux-Gisors est donc fondamentale ». En ce qui concerne les trafics céréaliers par le mode ferroviaire, « la question de la remise à niveau et de l’exploitation du réseau capillaire desservant les silos de production se pose avec acuité. Elle impose la recherche de solutions innovantes qui doivent probablement se placer dans le cadre de règles moins contraignantes que sur le réseau ferroviaire général ». En complément des travaux d’infrastructure, le rapport souligne la nécessité « de réserver des capacités suffisantes pour le fret sur les différents itinéraires ».
Le champ d’action du GIE Haropa
Le troisième chapitre est consacré à la nécessité d’une « meilleure intégration des ports de l’axe Seine ». Les deux parlementaires ne recommandent pas une « fusion pure et simple des trois établissements portuaires » pourtant évoquée par « un nombre important des personnes entendues » dans le cadre de la mission. Ils indiquent avoir « conscience du fait que les trois ports de l’axe Seine ont des domaines d’activité très différents, des modes de gestion et des cultures d’entreprise adaptés à leur activité ». Ils pensent que « vouloir plaquer un modèle de gestion et une gouvernance unique sur les trois places portuaires serait probablement une erreur dont les inconvénients, en particulier en matière de qualité du service rendu et de relation avec le tissu local, seraient bien supérieurs aux avantages qui pourraient en être attendus ». Toutefois, « il reste largement de la place pour un élargissement des outils communs » au sein du GIE, par exemple en matière de cohérence des stratégies tarifaires. D’autre part, les deux parlementaires appellent à « une amélioration du pilotage stratégique et politique » suggérant d’utiliser pour cela le conseil de coordination interportuaire de la Seine (CCIS).
En conclusion, le rapport met en avant le fait que « la logistique, qui a longtemps été un élément mineur de la stratégie industrielle et commerciale, est passée au premier plan dans le cadre de la mondialisation. Le port n’est plus le seul critère de choix en la matière, mais un élément d’une chaîne globale qui s’apprécie en termes de coût et de qualité de service offert ». Aussi, « la vallée de la Seine doit s’imposer comme référence en particulier vis-à-vis de ses atouts sur le plan du développement durable, en valorisant son lien avec le fleuve et son équilibre entre espaces bâtis et naturels. Malheureusement, elle peut également être un contre-exemple si elle reste sur un scénario au fil de l’eau qui laisserait le trafic se concentrer sur le mode routier. Il importe donc de mettre en place les moyens nécessaires, en investissements, certes, mais aussi en organisation et en capacité de desserte de l’hinterland ». Pour les deux parlementaires, « cela passe par une gouvernance de l’axe pour faire face aux défis d’aujourd’hui et de demain, qui permette à tous les acteurs de s’inscrire dans une vision d’avenir et de promotion de la notoriété de la vallée de la Seine ».
Trente-trois recommandations listées par ordre de priorité
La situation décrite par la députée Valérie Fourneyron et le sénateur Charles Revet dans leur rapport sur l’attractivité des ports de l’axe Seine conduit à l’établissement d’une liste de 33 recommandations. Celles-ci sont présentées en fin de rapport par ordre de priorité:
1 - Engager dans les meilleurs délais les travaux de la liaison ferroviaire Serqueux-Gisors compte tenu de l’avis favorable de la commission d’enquête.
2 - Réaliser le plus rapidement possible un accès direct des barges fluviales aux terminaux de Port 2000 (chatière).
3 - Pérenniser l’exploitation du terminal multimodal du Havre et assurer sa montée en charge.
4 - Réaliser la mise au gabarit européen de l’Oise (Mageo) et l’adaptation des ponts pour permettre la navigation à trois niveaux de conteneurs jusqu’à Longueuil-Sainte-Marie préalablement à la réalisation du lien à grand gabarit Seine-Nord Europe.
5 - Assurer l’entretien des écluses de la Seine et particulièrement celle de Méricourt pour garantir la fiabilité de cette liaison fluviale.
6 - Confirmer la responsabilité de l’État sur les dragages des chenaux d’accès et les estuaires, ainsi que sur l’entretien des ouvrages de protection extérieurs et des écluses maritimes afin d’éviter la qualification de son intervention financière en aide d’État.
7 - Mettre en place le financement, lancer l’instruction et réaliser l’aménagement de la liaison Bray-Nogent.
8 - Mettre en place un comité des utilisateurs de CCS et une base de données unique au niveau national, ouverte à toutes les professions et répondant à leurs besoins de traitement de l’information, et connectée avec les systèmes d’information douaniers.
9 - L’État doit apporter son appui aux développements nécessaires à la mise à niveau des logiciels indispensables au CCS-PCS. Les moyens des plans d’investissement d’avenir (PIA) et de la Banque publique d’investissement (BPI) doivent être mobilisés avec des prises de participation à un niveau adapté. Par ces moyens, assurer une présence de l’État et des GPM à 50 % dans l’entité en charge de commercialiser les CCS-PCS.
10 - Améliorer sensiblement la fluidité des opérations en instaurant un CCS voire un CCS-PCS unique pour, au minimum, les ports maritimes de l’axe Seine et si possible en intégrant les terminaux conteneurs du Port autonome de Paris, et également accessible à toutes les plates-formes intérieures au-delà de l’Ile-de-France accessibles aux ports maritimes de l’axe Seine. Offrir par exemple, comme à Anvers, une gratuité des opérations export pour tous les chargeurs, y compris à ceux qui opèrent depuis la Belgique, les Pays-Bas ou l’Allemagne.
11 - Veiller à ce que l’application de l’autoliquidation de la TVA s’applique dans des conditions similaires à celles dans les ports concurrents, voire plus favorable tout en s’assurant d’éviter les risques de fraude.
12 - Maintenir l’exonération de taxe foncière applicable aux Ports autonomes au profit des Grands ports maritimes. Compenser la perte de recette correspondante pour les collectivités locales.
13 - Rechercher les moyens de réduire le champ d’application de l’impôt sur les sociétés dont la mise en place est demandée par la Commission européenne. En tirer les conséquences sur le niveau des dividendes réclamés aux établissements portuaires.
14 - Dégager les moyens budgétaires pour porter l’intervention de l’État pour les dragages des chenaux d’accès et les estuaires, ainsi que sur l’entretien des ouvrages de protection extérieurs et des écluses maritimes au niveau prévu par les articles R 5313-69 à R 5313-76 du code des transports. Demander aux GPM de réduire leurs droits de port à due proportion.
15 - Maintenir une aide au transbordement combiné fluvial (aide à la pince) dans des conditions équivalentes à celle des pays voisins. Évaluer, en tout état de cause, l’impact qu’aurait la fin de cette aide sur le trafic multimodal.
16 - Identifier la meilleure façon de faire aboutir la mutualisation des THC au Havre après avoir précisé la faisabilité des différentes approches (démarche volontaire/cadrage juridique national).
17 - La problématique des implantations industrielles et logistiques sur le domaine public portuaire doit faire l’objet d’un examen particulier dans le cadre d’une mise à jour du code général de la propriété des personnes publiques.
18 - Mener les instructions administratives de façon à pouvoir garantir aux investisseurs les délais et les conditions – et donc les coûts – de leur implantation. Mettre en place un véritable guichet unique préfectoral capable d’accompagner les projets importants dans l’obtention de leurs autorisations administratives (permis d’aménager, autorisations lois sur l’eau, ICPE, etc.).
19 - Créer une structure souple de coordination entre les régions, les agences de développement, la filière logistique et Haropa pour être davantage en mesure de capter des investissements étrangers sur les zones portuaires et à proximité. Signer un partenariat avec les opérateurs nationaux, au premier chef desquels Business France, et avec le réseau diplomatique.
20 - Réaliser une étude de parangonnage de la productivité (y compris des effectifs) des GPM en France et des principaux ports concurrents dans les pays voisins.
21 - Assurer une meilleure intégration de l’organisation douanière au sein de l’axe Seine et l’exploitation de toutes les potentialités offertes par le Code douanier de l’Union (CDU) afin de faire disparaître les contraintes documentaires internes.
22 - Veiller à ce que l’application des dispositions du code des ports assurant un monopole d’emploi des personnels relevant de la convention collective unifiée de la manutention et des ports s’inscrive dans la lettre et l’esprit de ces dispositions.
23 - Mettre en place des règles de rénovation et un régime d’exploitation adapté pour les réseaux capillaires.
24 - Fiabiliser la réservation des sillons ferroviaires fret sur les différents itinéraires à partir des ports de l’axe Seine. Coordonner les exploitations des réseaux de triage SNCF, des réseaux ferrés portuaires et des installations industrialo-portuaires terminales.
25 - Élargir le champ d’action du GIE Haropa, en particulier lui attribuer une mission de mise en cohérence des stratégies tarifaires en matière de droits de port, pour les deux ports maritimes, et domaniaux pour les trois ports du GIE.
26 - Mettre en place une nécessaire concertation entre le GPM du Havre et celui de Rouen en matière de relations et de tarification pour les raffineries implantées au voisinage des deux ports et qui utilisent les installations de l’un ou de l’autre, dans une optique de pérennisation des activités industrialo-portuaires correspondantes. Si cette concertation doit conduire à des transferts de chiffre d’affaires d’un port vers l’autre, ceux-ci doivent être identifiés et compensés dans le cadre d’une analyse globale de la capacité financière des ports de l’axe Seine.
27 - Revenir sur l’interdiction récente faite à la Caisse des dépôts et consignations d’accorder des prêts aux établissements portuaires. Envisager une dérogation à l’interdiction faite aux établissements portuaires de placer leur trésorerie.
28 - Le GPM du Havre doit, soit offrir des possibilités de solutions alternatives à la CIM pour ses clients du secteur pétrolier, soit exercer de manière plus directive les moyens de contrôle de la tarification que lui donnent les contrats passés avec la CIM.
29 - Trouver, à court terme, une solution pour permettre aux installations du port de Rouen d’être reconnues comme point d’entrée communautaire (PEC) en matière de céréales sans lui imposer des prescriptions qui seraient supérieures à celles observées dans d’autres ports français et européens.
30 - La structure chargée d’élaborer une stratégie de l’axe Seine doit proposer une approche place portuaire par place portuaire pour raisonner en termes de flux.
31 - Mieux associer les milieux économiques au Conseil de coordination interportuaire de la Seine.
32 - Les clubs « métiers » mis en place entre les trois ports devraient déboucher de manière plus systématique sur des projets communs.
33 - Construire un outil de partage des données sur les parts modales des ports associant les établissements portuaires, les douanes, l’Insee et l’ensemble des acteurs publics ou parapublics concernés.
