Le programme « Transports terrestres et maritimes » est l’un des huit programmes de la mission ministériel « Transports » et « Écologie, développement et aménagement durables » du ministère de l’Écologie, du Développement et de l’aménagement durables, explique le CGEDD (résultant de la fusion du CGPC et du CCC). Ce programme vise trois objectifs:
– favoriser la complémentarité et le rééquilibrage des modes. Pour le transport de marchandises, cela signifie la mise en place de « systèmes » intermodaux de transport combinant la route aux différents modes alternatifs (fer, fluvial et maritime à courte distance):
– concourir à la qualité des transports de voyageurs et de marchandises, à la position des ports français en Europe et à l’amélioration de la desserte des territoires;
– contribuer à la prospérité du secteur économique des transports en garantissant le respect des règles économiques et sociales.
Sur la gestion des infrastructures des accès maritimes aux grands ports, l’audit reprend à son compte la constatation du rapport « Gressier » de juillet 2007: « le financement par l’État de ses missions portuaires n’est pas conforme aux règles fixées par le code des ports maritimes (l’État doit en supporter intégralement le financement mais sa part s’est réduite à environ 60 % des dépenses totales, estimées à 77 M€) et très en deçà des financements apportés par les collectivités publiques aux ports européens concurrents. Cette situation en défaveur des ports français est source de distorsions de concurrence. Une mise à niveau de ces crédits est nécessaire à court terme, conformément aux orientations sur le partage des missions d’autorité publique entre l’État et les ports autonomes ».
Ces orientations ont été retenues par l’État dans le cadre de la réforme portuaire moyennant un rattrapage sur cinq ans et le PLF 2009 traduit un premier effort en ce sens avec une dotation de 51 M€, notent les auditeurs, tous inspecteurs ou ingénieurs généraux de l’Équipement ou des Ponts et Chaussées.
« Cet effort de l’État doit être impérativement poursuivi et accéléré ». Il implique par ailleurs:
– que les services de la DG des infrastructures, des transports et de la mer aient une bonne connaissance des coûts réels d’entretien des accès maritimes par port et par grand poste (l’indicateur LOLF du programme TTM est un indicateur global « inexploitable » portant sur tous les ports). « C’est loin d’être le cas actuellement, ce qui les conduit à « forfaitiser » les interventions financières annuelles et à accroître encore les distorsions entre ports »;
– que soient réalisés dans les ports des gains de productivité supplémentaires, avec des systèmes « équitables d’incitation ». La mission « Gressier » avait proposé un audit sur l’activité dragage et le GIE dragages-ports, lequel pourrait être étendu à l’ensemble du domaine des accès maritimes.
L’audit recommande donc de « mener à son terme dans les meilleurs délais la remise à niveau par l’État des crédits consacrés aux accès maritimes des nouveaux grands ports maritimes, dans le cadre d’un dispositif clair et incitatif ».
Report modal ambitieux…
Concernant le report modal de marchandises, l’audit rappelle que le programme TTM et les orientations du Grenelle de l’environnement, outre les actions en matière d’infrastructure, « expriment de fortes ambitions en matière d’intermodalité et de report modal du fret ».
Cette priorité se traduit dans le financement des infrastructures nouvelles, pour lequel la part du ferroviaire est désormais prépondérante notamment dans les nouveaux contrats de projets et les budgets de l’AFITF (investissements d’infrastructures et subventions d’équipement des plateformes de transport combiné).
Cette priorité est également exprimée dans le descriptif des actions dites de Régulation/ contrôle A2 (ferroviaire et autres transports terrestres) avec, en 2008, 23,4 M€ consacrés au secteur ferroviaire et A4 (transports fluviaux et maritimes) avec 6,6 M€. Le montant total est d’environ 30 M€ dont 75 % pour le transport combiné (TC) tous modes et le solde pour l’autoroute ferroviaire alpine.
Le dispositif d’aide au TC est constitué par le système d’aides à l’exploitation pour 2003-2007, autorisé par la Commission européenne en avril 2003.
L’aide allouée aux opérateurs de TC, vise à alléger le surcoût que constitue la rupture de charge inhérente aux chaînes de transport combiné. Elle doit permettre aux opérateurs de TC de bâtir une tarification compétitive. Elle est calculée, quel que soit le mode, sur la base:
– d’un taux forfaitaire par UTI transbordée dans un terminal terrestre ou portuaire situé en métropole dès lors qu’une partie du transport est réalisée par un mode alternatif à la route, sans tenir compte de la longueur du parcours;
– d’un autre taux par UTI (taux majoré à compter de 2006) passant en point nodal métropolitain pour les trafics terrestres nationaux et internationaux en import/export. À cet égard, ne sont pas éligibles les simples opérations de manutention dans un terminal, mais bien les opérations de transbordement réalisées entre modes dans le cadre d’une chaîne de transport intermodal régulier ayant au moins une de ses extrémités en métropole.
Le bénéficiaire s’engage sur des objectifs annuels de trafic. Le non respect des objectifs (avec une marge de 10 %) donne lieu à des pénalités.
…Des effets non mesurés
En pratique, les interventions du programme TTM, pour 2008, concernent:
– le financement de la poursuite par avenant de l’expérimentation de l’autoroute ferroviaire alpine entre Aiton et Orbassano (AFA) jusqu’à la fin des travaux dans le tunnel du Mont Cenis (7,5 M€), dans la perspective en 2010 d’un service commercial à caractère définitif;
– le soutien au TC ferroviaire qui doit contribuer au redressement de l’ensemble de cette activité, actuellement en pleine restructuration: une dotation de 15,9 M€ est prévue à cet effet, sur la base d’une prévision de trafic ferroviaire de 580 000 UTI en progression par rapport à 2007. Elle doit permettre d’organiser le soutien de dessertes prioritaires sur les axes principaux de trafics, notamment à partir des ports du Havre et de Marseille, qui concentrent 85 % du trafic national de conteneurs. « On notera la part très prépondérante des opérateurs ferroviaires historiques, avec toutefois en 2008 une diversification modeste, mais encourageante, aux nouveaux entrants ».
– la mise en œuvre de la part maritime et fluviale des aides au TC. Les interventions concernent surtout le fluvial qui connaît une progression forte dans le transport de conteneurs (doublement sur les cinq dernières années), et très marginalement le maritime (en l’occurrence la ligne maritime à courte distance Toulon-Civitavecchia), « sans que le programme les distingue » (6,6 M€ au total en AE et CP en 2008). S’agissant d’une politique transversale, les auditeurs estiment « qu’il serait plus pertinent de les présenter avec l’aide au transport combiné ferroviaire dans un ensemble complet. Par ailleurs aucun indicateur ne permet de mesurer l’impact de ces aides sur la croissance du trafic et donc l’efficacité de cette politique ».
Ils constatent également que « ces aides financières sont gérées à l’échelon central et sont ignorées, dans leurs mise en œuvre et dans leurs effets, des services déconcentrés, les privant ainsi d’une vision globale des politiques de transports ».
Pour 2008-2012
Avec la fin du précédent dispositif, un nouveau couvrant en principe les années 2008-2012 a été autorisé en juin par la Commission. Les autorités françaises ont proposé un mécanisme financier de soutien au développement des modes complémentaires à la route comportant les volets suivants:
– une aide à l’exploitation avec la possibilité d’une incitation au dépassement d’objectifs, analogue à celle mise en œuvre entre 2003 et 2007 (entre 25 à 30 M€/an);
– un volet nouveau, basé sur une aide au démarrage de nouveaux services à partir de nouveaux couples origine/destination, remboursable (estimation 5 à 10 M€/an).
Ce dispositif ne s’applique pas aux futures autoroutes de la mer. Elles bénéficient des aides au transport maritime à courte distance (aides au démarrage autorisées en janvier 2002; la ligne Toulon-Civitavecchia en a bénéficié en 2005 et 2006), ainsi que du programme Marco-Polo et du dispositif spécifique des aides au réseau RTE-T.
Parmi les autres interventions, figure le soutien économique et social au transport fluvial (690 k€ en 2007) pour la poursuite du plan d’aides aux transporteurs fluviaux, « là aussi sans que le programme comporte d’indication sur l’efficacité de cette aide ».
Ne pas favoriser la baisse des prix du transport
Les auditeurs ont « relevé ou rappelé un certain nombre de constats, de données ou d’interrogations ».
Ils notent « le côté quelque peu expérimental, voire protéiforme, des initiatives ou espoirs exprimés, en particulier pour les autoroutes de la mer, mais aussi les premiers projets d’autoroutes ferroviaires. Le processus paraît insuffisamment préparé en amont dans les dimensions tant techniques que commerciales ou administratives des projets. La nécessité apparaît aussi très clairement d’approfondir les évaluations préalables et les performances respectives des différents modes et de leurs combinaisons intermodales au regard des objectifs du Grenelle de l’environnement (émissions de CO2 notamment) et de s’assurer de leur cohérence ».
Ils constatent que « les conditions nécessaires au développement du fret ferroviaire, bien connues par ailleurs, pèsent et pèseront évidemment d’un poids déterminant: qualité de service adaptée aux demandes des clients potentiels, impératif absolu de capacité et de qualité des sillons, productivité accrue de la branche fret de la SNCF et de ses filiales, définition d’un sous-réseau à priorité fret et des investissements à y programmer. Sur ce dernier point, RFF vient d’engager les premières réflexions en ce sens, mais, si l’énumération en projets de nouvelles LGV apparaît bien riche à l’issue du Grenelle et du COMOP voyageurs, le domaine du fret fait pâle figure, par exemple quant aux perspectives de contournements de grandes agglomérations comme Lyon ».
Les inspecteurs et ingénieurs généraux de l’Équipement et des Ponts et Chaussées estiment que « la constatation s’impose que désormais la modération des prix de transports de marchandises n’est sans doute pas une tendance vertueuse et soutenable et que, dans ce contexte et sauf exception conjoncturelle, les interventions budgétaires en réduction de prix ne sauraient aller dans le bon sens ».
Le 44 t devrait devenir la norme
« Ainsi, (…) plutôt que de déroger localement à la hausse en autorisant les 44 t, pourrait-on imaginer une révision à la hausse de la limite réglementaire de charge PL, par exemple à 44 t, quitte à redéfinir les libertés à offrir aux gestionnaires de voirie pour adapter localement à la baisse les charges admissibles sur leurs axes routiers. Une telle révision de la norme réglementaire de limite de charge autoriserait sans doute globalement des gains de productivité et en matière de pollution, et pourrait être assortie de mesures plus strictes qu’aujourd’hui:
– sur les gabarits des PL, afin de favoriser le développement des autoroutes ferroviaires;
– sur des mesures d’harmonisation des limitations de vitesses, pour en faciliter largement le contrôle, en particulier sur les longues distances, tout en réduisant l’agressivité sur les chaussées et ouvrages ».
